2019年（nián）9月6日，交通运（yùn）输部、国家税务总（zǒng）局印发《网络平（píng）台道路货物运（yùn）输经营管理暂行（háng）办法》（交运规〔2019〕12号）。
《网络货运办法》是在总（zǒng）结（jié）无车（chē）承（chéng）运人试点（diǎn）工作的基础上（shàng）制定的。《办法》把（bǎ）“无（wú）车承运”更名为（wéi）“网络平台道路（lù）货物（wù）运（yùn）输经营”，就（jiù）是（shì）“网络货运经营” 《网（wǎng）络货运（yùn）办法》中的（de）“网络货（huò）运经（jīng）营”，是指经营者依托互（hù）联（lián）网平台整合配（pèi）置运输资源（yuán），以承运人身份与托运人（rén）签订（dìng）运输合（hé）同，委托实际承运人完（wán）成道路（lù）货物运输（shū），承（chéng）担承运（yùn）人责任的（de）道路货物运输经营（yíng）活动（dòng）。 那么这道（dào）路货物运输经营的“网络平台”是什么样（yàng）的平（píng）台（tái）？这“网络货（huò）运”该怎么管（guǎn）？ 尽管《网络货运办法》行（háng）文看起来象是部规章（zhāng），表述风（fēng）格（gé）似（sì）乎也按规章的方式起草的，如《办法》第（dì）二十六条规（guī）定“网络货（huò）运经营者违反（fǎn）……本办法相关规（guī）定（dìng）的，县级以上负有道（dào）路（lù）运输监督（dū）管理职责的机构按照《中华人民共和国行政处罚法》的（de）规定，可将（jiāng）其违法（fǎ）证据先（xiān）行登记保存”。但《网络货运办法》不（bú）是一部规章（zhāng）。 这（zhè）极大地影响了（le）《网络货（huò）运办（bàn）法》的（de）效力。《网络货运（yùn）办法》里的一些规（guī）定，就不是（shì）法定义（yì）务。 当然，作为（wéi）行政规范性（xìng）文件，如果没有创设新的权（quán）利义务，只是为了执行（háng）法律法（fǎ）规（guī）规章（zhāng）作出具体规定，那《网络货运办法》仍然是有效的。 制定《网络货（huò）运办（bàn）法》的依据（jù），办法的第一条：“根据《中华人民共和国道路运输条（tiáo）例》及有关法（fǎ）律法（fǎ）规规章的规（guī）定和国务（wù）院关于促（cù）进（jìn）平台经济规范健康发展的决策部（bù）署，制定本（běn）办法”。 《道路运输条例》以及（jí）《道路（lù）货物运输（shū）及站场管理规定（dìng）》《道路危险货物运输管理规定（dìng）》，其实并未涉及（jí）到“无车承运”“网络货运”。 提到“无（wú）车承运”的，是国务院及（jí）国办的一系列文件： 《国务院关于加（jiā）快（kuài）构建（jiàn）大（dà）众创业万（wàn）众创新支撑平（píng）台的指导意（yì）见》（国（guó）发〔2015〕53号）提出：推动（dòng）……无车承运物流……利（lì）用互联网技术高效对接（jiē）供需信息，优化传统生活服务行业的组（zǔ）织运营模式（shì）。 《国务院办（bàn）公厅关（guān）于推（tuī）进线上线下互动加快（kuài）商贸流通创新发展转（zhuǎn）型升级的意见（jiàn）》（国办发〔2015〕72号）：鼓励依托互联（lián）网平台的“无（wú）车承运人”发展。 《国务院（yuàn）办公（gōng）厅关于深入实（shí）施“互联网（wǎng）+流通”行动（dòng）计划的意见（jiàn）》（国办发（fā）〔2016〕24号）要求：组织开展道路货运无车承运人试点工作（zuò），允许试点范围内无车承运人开展运输业务。 《国务院办公厅关于进一步推（tuī）进物（wù）流（liú）降本增效（xiào）促进实体经济发展的意见》（国办发〔2017〕73号）提出：深（shēn）入推进无车承运人试点工作，通（tōng）过搭建互（hù）联网平台，创新物（wù）流资源配置（zhì）方（fāng）式，扩大资源配置范围（wéi），实现货运供需信息实（shí）时共享和智能（néng）匹配，减（jiǎn）少迂回、空驶运输和物（wù）流资源闲置。 但这些都是指导性文件，只是（shì）政策（cè）依（yī）据（jù）。直接依据这些（xiē）文件（jiàn）作出具体行（háng）政行为（wéi）不（bú）合适。 早在交通运输部启动试点（diǎn）的“无车（chē）承运（yùn）人”，就是（shì）依托移动互联网（wǎng）等技术搭建物流信息平台建立的经营模式。“网络平台道路货物运输经营”，是通（tōng）过互（hù）联网等（děng）信息网络提供服务的经营（yíng）活动，属于“电子商务”，应该适用《电子商务法》。 《办法》第（dì）二十九（jiǔ）条也规定（dìng）：《中华人（rén）民共和国电子商务法》……等相关法律（lǜ）法规规章有明（míng）确（què）规定（dìng）的，从其规定。 “国务院关于（yú）促进平台经济规范健（jiàn）康发展（zhǎn）的决策（cè）部署”应该指的是结《国（guó）务院办公厅（tīng）关于促（cù）进平台经济规范健康发展的（de）指导意见》（国办发〔2019〕38号）。 笔（bǐ）者在《当我们在说“出行平台”的时候，我们在说什么》一文中分析（xī）了出（chū）行平（píng）台。 根据《电子商务法》，“电子（zǐ）商务经营者”包括“电子商务平（píng）台经（jīng）营者”“平（píng）台内（nèi）经（jīng）营者（zhě）”“通过自建网站、其他网络服（fú）务销售商品或者提供服务的（de）电子商务经营者”。 “电子（zǐ）商（shāng）务平台”可分为“电子（zǐ）商（shāng）务平台经营者的平台（第三方平台）”和“电子（zǐ）商务经营者自（zì）建的平台（tái）（自（zì）营平台）”。 两种平台，经（jīng）营（yíng）者承担的责任不一（yī）样。 《网络货（huò）运（yùn）办法（fǎ）》中的网（wǎng）络货运平台是什么样的平台？ 是（shì）自（zì）网络平（píng）台道（dào）路货（huò）物运输经营者（无（wú）车承（chéng）运人）的自营平台（tái）。 这理（lǐ）由与出行平台作（zuò）为（wéi）自营平台的理由基（jī）本相同。 第一，网络货运平台方是运力（lì）的组织（zhī）者，运输服务（wù）提供者，承担承运人责任（rèn）。 第（dì）二，网络货运平台是货运服（fú）务交易一方。货主是与网络（luò）货（huò）运平台经营者缔结合同。 第（dì）三，网络货运平（píng）台是（shì）运价标准（zhǔn）的制定者和（hé）执行监督者（zhě）。 《网（wǎng）络货运办（bàn）法》中的网络货运经营者，与《网络预约出（chū）租汽车经（jīng）营服务管理暂行办法》中的（de）网络预（yù）约出（chū）租汽车经（jīng）营者，都承（chéng）担（dān）承运人（rén）责任（rèn）。 但是，在网络（luò）货（huò）运经营中，除了网络货运经营者是名义（yì）承运人，还（hái）有（yǒu）实际（jì）承运（yùn）人。 《网络货运（yùn）办（bàn）法》中的“实际承运（yùn）人”，是（shì）指“接受网络货运经营者委托，使用符合条件的载货汽（qì）车和驾驶（shǐ）员，实际从事道路货物运输的经营者（zhě）”。实际承运人（rén）需要具（jù）备从事（shì）运输（shū）的（de）资质。 而网约车平台经营者则（zé）只有一个承运人。具体承运的网约车车司机，并（bìng）不成（chéng）为实际承运人，而只是受制于网约车（chē）平台经营者的员工（gōng）或者（zhě）类（lèi）员工。 两者虽有不同，但（dàn）货运平台就是（shì）网（wǎng）络（luò）货运经营者的自营平（píng）台（tái）。实际（jì）承运（yùn）人是网络货运经（jīng）营者的合作者。在（zài）货运服务交易平台中，实际承运（yùn）人没（méi）有独（dú）立（lì）地位。 《网络货运办法（fǎ）》第二条第二款（kuǎn）指出：“网络货运经营不包括仅为托运人和实际承运人提供信息中（zhōng）介和交易撮合等服务的行为”。 而（ér）“提供信息中介（jiè）和交易撮合等服务”的，才符合《电（diàn）子商（shāng）务法》关于电子商（shāng）务平台经（jīng）营者的特征。那样的平台就是第三方平台。 《电（diàn）子（zǐ）商务法》并不要求电子（zǐ）商务（wù）平台（第三（sān）方平台）经营者与平台内（nèi）电（diàn）子商务经营者一样需要取（qǔ）得（dé）相应的经营许（xǔ）可。《国（guó）务院办公厅关于促进平台经济规范健康（kāng）发展的指导意见》对这类平（píng）台也是（shì）这样要求的（de）。 但作为承（chéng）运人的网络货运经（jīng）营者需（xū）要取得许可。 《网络货运办法》第六（liù）条提出（chū）：“需要申领道路运输经营许可证的，可（kě）向所在（zài）地县（xiàn）级负有道路运（yùn）输（shū）监督管理职责的机构提出申请，县级（jí）负有道路运输（shū）监督（dū）管理职（zhí）责的（de）机构应按（àn）照《中（zhōng）华人民共（gòng）和（hé）国道路（lù）运输（shū）条例（lì）》《道路货（huò）物运输及站场管理（lǐ）规（guī）定》的规定，向（xiàng）符合条件的申请人颁发《道（dào）路运输经营许（xǔ）可证》，经营范围为网络货（huò）运。” “网络货运（yùn）”作为道路货运运输的一个（gè）经营项目，实行行（háng）政许可。 此（cǐ）处“需要申领道路运输（shū）经营（yíng）许可证（zhèng）的，可……提（tí）出申请”的表述容易引人误解。“不需要”申领道路运输经营许（xǔ）可证（zhèng）的，可能只（zhī）有使用总质（zhì）量4.5吨及以（yǐ）下普通货（huò）运车辆从事普通货（huò）物运输经营的经营者。 问题是，通过《网络货运办法》这样一件行政规（guī）范（fàn）性文件，在道路货运运输许（xǔ）可中增加“网（wǎng）络货运（yùn）”这（zhè）样（yàng）一个子项，是否合适。 《道（dào）路货物运输及站（zhàn）场管理规定》中的“道路货物运输”，包（bāo）括“道路普通货运、道路货物（wù）专用运输、道路大型物件运输和道路危险货物运输”。其中没有（yǒu）“网络货（huò）运（yùn）”这一项，在分项（xiàng）时也没有“等”字。 《道路（lù）运输条例》对道路货物（wù）运输经营许可的基本条件（jiàn）作了规定，申请（qǐng）从事（shì）货运经营的，起码（mǎ）应当具备与其经营业务（wù）相适应并经（jīng）检测合格的车辆，符合（hé）规（guī）定（dìng）条（tiáo）件的驾驶（shǐ）人员。《道（dào）路货物（wù）运（yùn）输及（jí）站场（chǎng）管理规定（dìng）》又对许（xǔ）可条件进（jìn）行了细（xì）化。 但（dàn）那些（xiē）条件（jiàn）不是（shì）网络货（huò）运经营者应该具备的。“无车承运人”么（me），本（běn）来就没（méi）车，也不会（huì）养着（zhe）驾驶人有。 《网（wǎng）络货运办法》对网络货运经营，还新（xīn）增了线上服务（wù）能力的（de）条件。而这又（yòu）是（shì）《道路运输（shū）条例》《道路（lù）货物运输及站（zhàn）场管理规（guī）定》中所没有的。 网络货运经营属新业态。对新业（yè）态要包容审慎。 但估计相（xiàng）关的法规（guī）规章（zhāng）都应该（gāi）准备进行修改了。 在网（wǎng）络货运经营活动中，有（yǒu）网络货运经营者（即名义经营者（zhě））、实际经营者两个经营者（zhě）。 对货主（zhǔ）、托运（yùn）人而言，只（zhī）要与（yǔ）网络货运（yùn）经营者打交道即可。 但是两（liǎng）个（gè）承运人（rén），都要（yào）承担承运人责任，但（dàn）又不可能都承担完全相（xiàng）同的（de）责任。 《网络（luò）货运办法》对两个承运人的责任作了一（yī）些规定。 有些责任是两个承运人共同（tóng）的，例如安全生（shēng）产、守法经营（yíng）、反恐维稳等。在哪个环（huán）节出了问题就由谁承担责任。例如在网络零担货物运输经营中，网络货（huò）运经营者应对（duì）托运人身（shēn）份进行查验登记；实际承运人要对货物进行安全检查或者开封验视。 需要重点关注（zhù）的是网络货运经营者特有（yǒu）的责任。 ——对（duì）实际承运（yùn）车辆及驾驶员资质进行审查（chá），保（bǎo）证（zhèng）提供运输服务的车辆（liàng）具备合法有效的营运证（zhèng）、驾驶员具有合法有（yǒu）效的从（cóng）业资格证。 ——按照相关技术规范（fàn）的要求上传运单数（shù）据至省级网络货运信息监测系统。 ——建立健全交易规则和服务协（xié）议（yì），明确实（shí）际承运人及（jí）其（qí）车辆及驾驶员进（jìn）入和退出（chū）平台，托运人及实（shí）际承运人权益保护等规定。 ——建立对（duì）实（shí）际承运人的服务（wù）评价体系，公（gōng）示服务评价结果（guǒ）。 ——建立健（jiàn）全投诉和举报（bào）机制（zhì），公开投诉举报电话，及时受理并处理投诉举（jǔ）报。 ——收集（jí）用户注册信息、身份认证信息、服务信息、交易信息，并按规定（dìng）保存。 ——加强驾（jià）驶（shǐ）员、车辆、托运人等相关信息的（de）保密管理。 总体而（ér）言，网（wǎng）络货运经营者是一包，实际承运人为二包；网络货运经营者对外，实际承（chéng）运人对内（nèi）；网络货运（yùn）经（jīng）营者（zhě）全过程管理，实际承运人只负责（zé）运输生产……
随着网络（luò）货运（yùn）经营模式的不（bú）断完善，网（wǎng）络货（huò）运经营范（fàn）围（wéi）会不（bú）断扩大，经营者责任也就是平台（tái）的责任会不断加重。 例如：在（zài）《网络（luò）平（píng）台道路货物运输经营管理办法（征求意（yì）见稿（gǎo））》中曾规定网络货运经营者“不得承运危险货物（符合豁（huō）免（miǎn）要求的除外）”。而在《网络货运办（bàn）法（fǎ）》发布稿（gǎo）中（zhōng）已经没了这一规定。 今后实（shí）际（jì）承运人（rén）作（zuò）为经营者完全（quán）有（yǒu）可能淡（dàn）出（chū），而由网络货运经营（yíng）者（平台）对实际承运的车辆（liàng）和（hé）驾（jià）驶员进行管理，就象网络（luò）预约出租（zū）汽车。 虽然减少了一个层次，但凭平台的技术能力、组织优势（shì），也确实在能够弥（mí）补实（shí）际承运人在（zài）内部管理和经营管理中（zhōng）存在（zài）的一系列不足。 网络货运管理（lǐ）工（gōng）作由县级以上地（dì）方人民政（zhèng）府交（jiāo）通运输（shū）主管部（bù）门主管；县级以上（shàng）负有道路运输监督（dū）管（guǎn）理职责的机（jī）构具（jù）体实（shí）施。 “负有（yǒu）道路运输监督管理职（zhí）责的机构（gòu）”，在（zài）改（gǎi）革（gé）期间存在较大（dà）变（biàn）数。但总归要有机构管，特别是当网络货运经营者违法的时候。 网络货运经营者也会违法（fǎ）。这些新（xīn）业态里的违法行（háng）为人，干起违（wéi）法（fǎ）的（de）事儿起来可（kě）能规（guī）模更大，还会给（gěi）影（yǐng）响整个行业的健（jiàn）康稳定（dìng）。 《网络（luò）货（huò）运办法》不（bú）属法律范畴（chóu），不能设（shè）定行政处罚。但可以对（duì）相关法律法规规章的（de）行政（zhèng）处罚条款的适用问（wèn）题（tí）进行（háng）明确（què）。 有人说“无车承运（yùn）人”制度主要（yào）是解决的道路货（huò）运行业缴税（shuì）问题。从某种（zhǒng）角（jiǎo）度上（shàng）这没错。 网（wǎng）络货运（yùn）经（jīng）营者发（fā）生虚开（kāi）虚抵增值税发（fā）票等税收违法违规行（háng）为，由税务部门查处（chù）。 网（wǎng）络货运经营者、实际承运人违反道路运输法律法规规章规定的，由负有道路运输监（jiān）督（dū）管理职责的（de）机构依法查处（chù）。 《网络货运办法》对网络货（huò）运经营者行为的一（yī）些查处要（yào）求（qiú），要准确地找（zhǎo）出法律依据并（bìng）不（bú）容易。像“指使（shǐ）、强令实（shí）际承运人超（chāo）限超载运输（shū）货物”，或许可以套用《公路安（ān）全保护条（tiáo）例》六十八条。但针对网络货（huò）运（yùn）经营者特有行为（wéi），例如（rú）“委托不具备资质的实际承（chéng）运人从事运输”，“虚构交易、运输、结算信息”，要（yào）找（zhǎo）出适当的依据（jù）就困（kùn）难了。
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